行政处罚法迎来首次大修 拟为地方放权备受关注

　　继2009年和2017年先后两次对个别条文进行修改之后，1996年施行的行政处罚法迎来一次全面调整。

　　6月28日，行政处罚法修订草案（以下简称修订草案）首次提请全国人大常委会会议审议。目前，修订草案已在中国人大网公布并征求社会公众意见。

　　在持续推进“放管服”改革的大背景之下，此次修订行政处罚法备受关注。其中，有关扩大地方行政处罚设定权限的修订内容尤为引人瞩目。

　　多年来，一些地方反映，现行行政处罚法中有关地方性法规设定行政处罚的规定限制过严，不利于地方治理的现实需要，建议扩大地方性法规的行政处罚设定权限。

　　如何通过立法提升地方治理体系和治理能力现代化水平、如何让行政处罚法在国家治理中发挥更大作用，此次修法值得期待。

　　满足地方治理现实需要

　　为充分发挥地方性法规在地方治理中的作用，解决行政处罚法对地方性法规设定行政处罚权限制过严的问题，修订草案增加规定：地方性法规为实施法律、行政法规，对法律、行政法规未规定的违法行为可以补充设定行政处罚。

　　中山大学法学院教授、公法研究中心主任刘恒分析指出，从完善立法体系的角度看，此次行政处罚法的上述修改不但与立法法的精神相吻合，也与目前推进地方依法治理的改革方向相吻合。“如果地方没有足够的立法权限，缺乏上位法法律依据，那显然也就谈不上依法治理”。

　　“行政管理下沉改革实践了这么多年，可以说，地方基层在有限的空间内进行了很多有益的探索，已经有一些很好的经验做法，但是在法律上没有依据。既然有这些现实需要，那么立法必须看得见并有所回应，把成熟的经验做法上升到立法层面。”刘恒认为，通过放权赋予地方更多的制度空间，一方面回应了实践中先行改革探索的实际需求，另一方面也为未来发展预留出可由各个地方根据具体情况进行掌握的空间。

　　对于修订行政处罚法，刘恒认为，一方面应从法律体系的内部逻辑关系角度进行把握，更重要的是与目前推进基层治理能力和治理体系现代化相结合。“此次对行政处罚法的修改将极大地调动地方的积极性，同时也有助于提升执法的规范性和法治化程度。”刘恒说。

　　地方面临权限不足困境

　　值得一提的是，2015年，修改后的立法法赋予设区的市地方立法权。根据立法法，设区的市可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等地方事项制定地方性法规或者规章。但根据现行行政处罚法的相关规定，地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚；规章可以设定警告或者一定数量罚款。

　　鉴于此，在行政处罚类型的设置权限方面，不管是实务界还是学界，一直有声音希望能给地方留个口子，以体现放权精神。对此，从事多年地方立法工作的湖南省人大常委会法制工作委员会主任吴秋菊深有感触：“我国地域宽广、经济社会发展不平衡，各地在社会治理过程中有其必然的特殊性，法律、行政法规不可能‘一刀切’，行政处罚法的一些原有规定限制过严，不利于地方保障法律法规的有效实施，不利于充分发挥地方性法规在地方治理中的作用。”

　　在吴秋菊看来，修订草案赋予地方性法规补充设定行政处罚的立法权限，满足地方治理的现实需要，是十分必要和及时的。“现行行政处罚法的规定，其初衷是维护国家法制统一，但在具体执行过程中，有些地方在制定地方性法规时，其实已经突破了行政处罚法的规定。这就直接导致对该规定执行上的不一致，从而损害国家法制统一。我国地方立法走过了40年历程，在科学的立法理念下已经形成了较为完备的立法工作机制，积累了一批具有丰富立法实践经验的专业人才等基础要素，已经具备基本条件，可以避免行政处罚法制定当初‘一放就乱’局面的出现。因此，也没有必要太担心放开权限后地方是否能够‘接得住’的问题”。

　　此外，吴秋菊认为，行政处罚的设定应当遵循科学、合理、审慎的原则是普遍适用于法律、行政法规、地方性法规以及规章的，因此，不需要单独对地方性法规在补充设定行政处罚时作出规定。结合工作实际，她还建议删除行政处罚法第十二条第二款中关于“幅度”的规定。“如果国家法律、行政法规不能或不便在全国范围内就行政处罚的幅度作出统一、精准规定，建议只作原则性规定，即给予罚款，给地方更多的自主权。”吴秋菊说。

　　完善立法体系放开权限

　　但对于放开地方立法权限，也有观点认为修订草案目前提供的规范还不够，担心地方性法规补充设定行政处罚存在潜在的被滥用的危险。

　　“修订草案把行政处罚补充设定权给了如此多的立法主体，可能存在地方不合理行使补充规定权力的风险。”北京大学法学院教授沈岿指出，实践中一些地方性法规的起草制定往往首先由相关政府部门启动，地方人大及其常委会对政府部门起草的地方性法规的审议力度较弱，这就会形成行政处罚的实施部门实际行使立法职能补充规定行政处罚的情形。

　　鉴于此，沈岿建议针对所有行政处罚的设定增加新的规定：一是参照行政许可法的规定，明确增加行政处罚设定的一项基本原则，“行政机关采用其他行政管理方式也可以维护行政管理秩序目的的，不得设定行政处罚”。该条款符合精简行政处罚的改革方向。二是针对地方性法规补充设定行政处罚的权限，应当明确地方性法规是对法律、行政法规未予考虑的、违反法律、行政法规确立和维护的行政管理秩序的行为补充设定行政处罚。

　　细化规定规范权力行使

　　在放开地方立法权限的同时，修订草案还规定，地方性法规拟补充设定行政处罚的，应当通过听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关作出说明。

　　“这一规定十分重要。”刘恒具体分析指出，“应当”说明举行听证会、论证会等是强制的必经的法定程序，这也是吸取了行政许可法制定和实施的经验。实践证明，通过程序控制权力，可以压抑住权力的冲动。他说，修订草案中“作出说明”也是程序性的强制要求，但目前修订草案并没有明确由谁来向制定机关进行说明，建议进一步进行细化。此外，对于说明的具体内容，也要有一个框架。

　　沈岿建议，明确增加规定以强化行政处罚设定的公众参与。包括起草法律、法规、规章草案拟设定行政处罚的，起草单位应当采取听证会、论证会、公开征求意见等形式听取意见；听证会、论证会应当以直播、旁听等形式公开举行，涉及国家秘密的除外；法律、法规、规章草案的起草单位，必须向制定机关说明设定行政处罚的必要性以及采纳和不采纳相关意见的情况，草案说明应当向社会公开。