成都：五大标准化给抽象行政行为戴上制度枷锁

   党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件”。然而，合法性审查“怎么审”“审什么”却一直是一道全国性难题。四川省成都市经过探索，推出一套行政规范性文件合法性审查标准体系。这套标准体系包括哪些内容？能否解决当前合法性审查的难题？《法制日报》记者进行了深入调查。

   近年来，行政规范性文件的合法性审查成为政府法制机构的主要工作之一。仅去年一年，四川省成都市政府法制办事前、事后审查行政规范性文件就达1100余件次，而整个单位在编人员不足30人，还承担着法治政府建设、行政执法监督、行政复议、行政应诉等多项职责，“事多人少”的矛盾十分突出。应该说这是在全国具有一定普遍性的现象。

   成都市在行政规范性文件合法性审查中，积极探索引入标准化管理理念，以推行审查内容标准为核心和关键，按照标准拟定与标准执行相结合、事后审查与事前审查相结合、实践操作与制度建设相结合的总体工作思路，不断完善行政规范性文件合法性审查机制，率先在全国探索、推行行政规范性文件合法性审查标准化。

   《法制日报》记者采访了解到，成都市推行的行政规范性文件合法性审查标准化体系包括五大标准化——

   制定主体标准化——清单制管理：建立行政规范性文件制定主体资格审查及公示制度，对全市各级依法可以制定行政规范性文件的行政机关和组织进行统一审核，公布行政规范性文件制定主体资格“清单”。

   审查范围标准化——拉网式排查：成都市已制定的政府规章《成都市行政规范性文件管理规定》，把行政规范性文件的含义和特征加以制度定型，将所有行政规范性文件纳入合法性审查范围。

   审查内容标准化——表格式作业：制作《行政规范性文件备案审查标准化作业表》和《行政规范性文件（事前）合法性审查标准化作业表》。

   审查流程标准化——电子化管控：研发成都市行政规范性文件电子管理系统，将20个区（市）县政府和51个市级行政规范性文件制定主体全部纳入管理系统，实现审查过程网上记录留痕。

   法律文书标准化——制式格式“双统一”：编制行政规范性文件《合法性审查意见书》《合法性审查补充材料通知书》《备案审查意见书》《备案审查建议书》等9种格式化的法律文书范本，合法性审查的结论和意见，以规范的法律文书拟制、出具。

   “这是我们制定的《行政规范性文件备案审查标准化作业表》，以后市级部门和区县报送的备案文件，我们将通过这套表来进行审查。”成都市政府法制办副主任王万俊告诉《法制日报》记者。

   王万俊从档案柜里众多《行政规范性文件备案审查标准化作业表》里任意取出一份，交到记者手上。

   打开一看，表格的抬头填写了处室、经办人、填写日期、报送单位、文件编号等详细信息，文件名称：“成都市××区人民政府报送的关于《成都市××区人民政府办公室关于进一步推进旧城改造规范国有土地上房屋征收与补偿行为的通知》”。

   表格内容分为共有部分和专有部分，共119项。

   “共有部分”74项，包括：文件性质判断标准3项，报备材料审查标准10项，文件制定主体和程序标准7项，行政主体标准11项，行政许可事项标准15项，行政处罚事项标准12项，行政强制事项标准12项，其他事项标准4项。

   “专有部分”专门对土地管理、房屋征收、税收征管、行政事业收费、工程招投标、政府采购等有关领域制定了45项标准。

   每一项内容后面，都有“是”与“否”的选项，有些选项还需在情况说明栏里说明原因。比如，在共有部分（五）第6项“文件是否存在限制其他地区企业（个人）到本地区从事生产经营和提供服务，或限制其他地区产品进入本地区市场”，工作人员选择了“是”，并在具体情况栏里写道：对房屋评估机构自行做出限制性规定与上位法的规定不一致，不通过。

   “我们制作的这套表，对于工作人员来说就像是一套判断题。我们审查工作中常见的问题在这套表里都有体现，把这套表用习惯了，可以极大减轻工作人员的负担。”王万俊说，仅去年，成都市政府法制办开展的规范性文件事前、事后合法性审查（含修改意见建议）就达1100余件次，全市50余个部门，审查内容涉及地方政府方方面面的领域和事项，而整个市政府法制办工作人员不足30人，业务工作能力面临严峻考验。

   2014年，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件”“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论”，将行政规范性文件监督管理提升到贯彻依法治国基本方略的高度。然而，合法性审查“怎么审”“审什么”却一直是一道全国性难题。

   王万俊称，这套表最大的功效就是为政府法制机构工作人员解决了合法性审查“审什么”“怎么审”的难题。

   “以前，做合法性审查主要是靠各自的专业能力和经验，同一份文件，可能其他的同事来审查还会出现不同的结果。与此同时，法律、法规之间的协调性和操作性问题，给基层贯彻落实带来了不少困难。如何规范抽象行政行为，一直是急需解决的问题。”成都市青羊区政府法制办主任黄友静说，这套表中很多内容就是我们工作中常发现的一些具体问题，也是起草部门容易忽视的一些问题。这套表可以让抽象的审查工作变得具体，尽可能地减少工作人员主观因素对工作的影响，对于提高规范性文件的质量也大有裨益。

   “我们研究了大量的法律、法规，把法律法规的禁止性规定和必然性要求，把政府文件制定中容易出现的错误和问题，一条一条地梳理出来。后来，又专门邀请大学教授、法律界人士论证、提意见。最后我们形成了两套表，把审查内容的标准化以表格的形式固定了下来。”王万俊说。

   经成都市政府法制办认真研究，专家反复论证，2015年9月制发《行政规范性文件备案审查标准化作业表（试行）》，2016年5月制发《行政规范性文件（事前）合法性审查标准化作业表》，在市政府法制办内部全面推行合法性审查标准化作业制度。

   王万俊表示，成都市政府法制办以事前、事后审查“两套表”为核心内容，以清单制管理、电子化管控等为辅助，探索创建的行政规范性文件合法性审查标准体系目前已经初步成形。

   “这两套表，基本建立了适用于事后审查和事前审查的两套较完备的行政规范性文件合法性审查标准体系，在全国尚属首创。”成都市政府法制办专家咨询组成员、西南交通大学法学系教授邓大鸣在接受记者采访时说，我国的法律、法规、规章数以万计，“事前审查表”中的81条和“事后审查表”中的这119条像是大海捞针，能做出这两套表实属不易。

   据王万俊介绍，在2010年之后，事前审查的数量慢慢增长起来，并渐渐超越事后审查成为合法性审查的主要工作。事前审查和事后审查两套表，主体内容绝大部分都是可以重合的。事前审查表是在事后审查表的基础上制定的，标准更简练，便于在实践中应用。

   《行政规范性文件（事前）合法性审查标准化作业表》涵盖文件的性质及报送材料、文件的制定程序、文件涉及的行政（管理）主体、文件涉及的行政许可、文件涉及的工程招投标及政府采购等9大板块81项指标。

   2016年5月，成都市政府某部门代市政府草拟了《关于加快成都创业投资发展的工作意见》，报市政府法制办进行合法性审查。

   经工作人员审查，“意见”第二部分第（八）项中规定的“成都市创业投资和投资行业协会……协助政府主管部门做好创业投资备案及年检工作”，不符合中办、国办印发的《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》关于“剥离行业协会商会现有的行政职能”等要求，要求起草部门进行修改。

   这个审查意见正是根据《行政规范性文件（事前）合法性审查标准化作业表》第二部分“文件涉及的行政（管理）主体”第13项“文件确定的行政管理实施机关，是否有法律法规规章及上级文件依据”的指标作出的，行业协会商会行使行政管理职能，违背职权法定原则，违背中办和国办的要求。

   提出审查意见后，该部门按照要求作了修改。修改为：“充分发挥成都市创业投资和股权投资协会作用，……协助创业投资企业做好投资备案和年检工作……”

   记者了解到，为完成这两套表，成都市政府法制办前前后后花了近两年时间。

   “有些部门在制定文件时，极易把招标投标法和政府采购法里的规定混淆，我们将种种之类的情况做了专门的区分，比如事前审查表里的第65条‘文件是否存在将依法按照招标投标法进行管理的事项调整为按政府采购法进行管理的情况’等。”王万俊说，两套表里每一项内容都是经过深思熟虑、细心推敲而总结出来的。

   四川大学法学院教授徐继敏在接受记者采访时说，成都市政府法制办合法性审查标准体系五大核心内容中，“制定主体”“审查范围”“审查流程”“法律文书”全国各地多有创新和尝试，唯独“审查内容标准”是“成都创新”，在全国绝无仅有，为全国完善规范性文件合法性审查机制贡献了“智慧”，打上了“成都标签”。

   2015年11月，在国务院法制办公室在昆明召开的完善规范性文件合法性审查机制座谈会上，成都市探索推行行政规范性文件标准化审查工作的做法得到国务院法制办领导的充分肯定，并被国务院法制办公室确定为“全国完善规范性文件合法性审查机制”试点单位，也是全国唯一副省级城市试点单位。

   试点以来，借助合法性审查标准，成都市政府法制办进行事前审查500多件，向有关部门提出修改建议200多件；事后审查170件，纠正问题文件20多件。

   “目前，这套标准体系仅在市本级层面推行，今年9月，将在全市范围内推广。”王万俊介绍，成都市“行政规范性文件合法性审查标准化探索”项目今年申报了第四届“中国法治政府奖”，目前已经初评入围，这是全国的专家、学者对成都探索的肯定和鼓励。

   成都市城管委政策法规处处长刘践在城管系统已经干了12年，他对这套标准体系“赞不绝口”。

   “法制办抽象提炼的这81个标准，让我们的审查更有底气了。我们都隐约觉得该做一个标准出来，但我们做不出来，法制办概括出来了，他们做了一项开创性的工作。”刘践说。

   在刘践看来，这套标准的特点就是可识别、可操作、具有客观公正性。

   “一套标准关键是要能用、管用。这套标准，还给我们划清了边界、指明了方向，比如判断是不是规范性文件、程序合不合法、是不是涉及行政许可等。所有的成都市规范性文件都要按这个标准审查，很好地解决过去因为标准模糊、不统一等出现的问题，无论谁来审，结果都是一致的。”刘践说，事前审查标准第81条还给各部门留了空间，成都市政府的50余个部门都可以把自己的一套审查标准装进这第81条之中。

   不过，在现实工作中，这套标准体系还不尽完善。

   成都市政府法制办专家咨询组成员提出了许多建议：现在是纸质表格，最好是设计一个电子系统，成都市所有部门和区市县都可以通过电脑来使用这套系统；事前审查的前80个指标可以固化，最后一个可以各个部门自己来填充；把81条指标进行分级；加强对工作人员的指导培训等。

   据悉，近期，成都市政府法制办将对市政府规章《成都市行政规范性文件管理规定》依法进行修改，将标准化工作探索的成果转化为立法成果，为规范性文件合法性审查工作提供更加完善的法制保障。

   “这套标准体系仅仅是1.0版本，我们将不断完善和优化，将来会有2.0、3.0、4.0版本。下一步，我们将强化科技支撑，努力将互联网、大数据、智能检索等现代信息技术和精细化管理、闭环式管理等现代管理方式，融入到合法性审查标准化建设的制度设计和管理流程中，升级改造‘成都市行政规范性文件电子管理系统’，构建行政规范性文件合法性审查标准化工作综合平台，努力实现‘制度＋科技’的电子化运行模式。”王万俊说。