加强网络信息立法服务研究

来源： 瞭望     可建立以《网络信息服务法》为主干、相应行政法规为基础、地方性法规和规章为

补充的网络信息服务政府监管法律体系

   文/戴建华（国家行政学院法学部博士后）

   近年来互联网上“人肉搜索”、“网络通缉”、“网络判决”等现象频出，既提醒我们加强

公民隐私保护的紧迫性，也反映出当前网络信息服务方面的部分法律规定明显滞后。

   加强网络信息服务立法研究，是社会现实发展的需要。立法首先必须解决网络空间

活动中活动主体法律地位的认定问题。然而，由于互联网固有特点，网络信息传播者

与接受者双方的角色地位不断发生变换，难以认定与控制信息施受双方的合法性地位

，严重影响到网络空间活动中活动主体法律地位的认定。

   网络信息传播者的法律责任也存在极大模糊性。网络信息服务商（内容提供商）和

个体传播者（网民）作为网络信息的主要提供者，按照权利义务一致性原则，既然享

有在网络上提供和发布信息的权利，当然应当承担相应法律责任。前者不太复杂，但

后者由于自身的隐匿性，往往无法明确界定并追究其法律责任。

   此时，网络服务商（ISP）的法律责任就成为一个焦点问题。网络服务商主要从事向

广大用户综合提供互联网接入业务、信息业务和增值业务，其权利和义务一直存在争

议。比如在网络信息监测方面,网络服务商是否有权对其所管理网络中的信息进行监测

，允许采取何种方式监测，会不会构成对国家秘密、商业秘密或个人合法权益（如隐

私权）的侵犯，以及监测应当承担的责任和义务等问题，现行规定都比较模糊。

   再比如网络信息处置方面，网络服务商对网上不良信息和侵犯知识产权等现象，是

否应当承担以及承担多大的法律责任？现行相关法规规定，网络服务商有义务经常对

网上的信息垃圾进行处理，但在监测过程中发现不良信息时是否有权将其截断，处置

的权限到底有多大等问题，现行法规未作明确规定。

   由此可见，加强网络信息服务立法一方面呼声高，另一方面还存在很多空白和争议

。现阶段中国究竟采取何种立法模式比较恰当？有人主张参照美国的模式，将有关网

络信息内容管理的法律法规直接延伸到网络信息服务上，并在现有法律法规中增补网

络信息服务方面的内容。也有人主张原则上适用中国现有法律法规，只是对网络信息

服务方面无法适用或其“真空地带”进行单独立法，但立法层级最高限于行政法规，如修

改完善国务院发布的《互联网信息服务管理办法》作为立法补充。

   这两种立法模式都有可取之处，也都存在明显问题：现有法律法规尽管大多可以适

用到网络信息服务上，但规定比较笼统，操作性不强；如果只针对现有法律法规的空

白进行立法，法律层级最高限于行政法规，则有诸多问题难以解决——比如监管措施的

选择，按照《立法法》《行政许可法》《行政处罚法》等规定，行政法规只能设立许

可、年检等监管措施和警告、罚款、责令停业整顿、吊销许可、停止网络接入、关闭

网站等处罚措施，而一些更高更有效的监管处罚措施如技术监控等不能设定，这势必

降低监管力度，不利于网络信息健康有序发展。

   立法模式的选择应该契合中国网络信息发展现状和政府治理实际需要。笔者主张，

在延伸适用现有法律法规的基础上，对网络信息服务监管采取单独立法的模式。对国

务院颁发的《互联网信息服务管理办法》进行修订完善，将其上升为法律，名称可定

为《网络信息服务法》，内容主要包括立法原则、信息服务主管部门、信息服务规范

、信息服务许可、信息服务网络接入、监督管理、法律责任等；与此相配套，对《网

络信息服务法》中比较原则和需要补充完善的内容，作为行政法规由国务院另行立法

，包括网络通信信息服务规定、网络新闻服务规范、网络媒体服务条例、网络信息服

务条例等；其他具体实施和操作的内容，制定部门规章、地方性法规或地方政府规章

。由此可建立以《网络信息服务法》为主干、相应行政法规为基础、地方性法规和规

章为补充的网络信息服务政府监管法律体系。

   同时，需要制定和不断完善与网络信息服务业有关的法律法规：一是关于信息网络

规划、建设、经营、服务和网络资源管理方面的法律规范，如域名管理、网络系统的

建构，信息发布网站和电子公告牌的登记、审查、筛选以及网络言论的监控等；二是

维护网络用户权利的法律规范，主要是知识产权保护、用户信息和数据保护以及网络

出版物管理等；三是网络金融商贸领域的网络金融法规、网络贸易法规等法律规范，

包括电子商务及相关契约与商业约定、使用人与网络服务业间的使用契约、网络服务

业彼此间的使用契约等；四是维护信息网络安全、惩治网络犯罪的刑事法律法规，主

要包括网络犯罪、反病毒法规以及网络安全与组织法；五是有关网络诉讼和网络证据

的程序法规范。

   另外，有必要对网络信息服务中公民的隐私范围、保护措施、法人或非法人组织以

及个人侵害公民隐私权的责任等作出规定，以充分避免“人肉搜索”等形式给公众可能带

来的伤害。□